Todas las mejoras del sistema, lideradas siempre desde Cataluña, han sido graduales y acumulativas. Esta propuesta es un punto de partida para alcanzar mayores niveles de justicia y transparencia en la financiación territorial, aunque está lejos de las cuotas de autogobierno a las que aspira Cataluña. Los años transcurridos desde 2014, cuando tocaba reformar el modelo, y la tensión en los servicios públicos esenciales que prestan las Comunidades Autónomas, imprimen un sentido de urgencia y aconsejan aprovechar la ventana de oportunidad que abre el trámite parlamentario para profundizar en la reforma del sistema. Nos congratulamos de que finalmente se inicien los trámites parlamentarios para reformar un modelo de financiación obsoleto y urgimos a los partidos catalanes a que trabajen juntos para garantizar que los avances que se obtengan se consoliden a futuro. En esta nota se realiza una valoración de los principales puntos de la propuesta y se plantean algunas vías de mejora.

I. Valoración del contenido de la propuesta

  1. Suficiencia financiera y desequilibrio vertical: El nuevo sistema reduce el desequilibrio vertical (la distribución de recursos entre el Estado y las CCAA en favor del primero) acumulado a lo largo de los últimos años, como consecuencia de la mayor cesión de participación en los tributos por parte del Estado. Mejora, por tanto, la suficiencia financiera del conjunto de las CCAA (la capacidad para hacer frente a los gastos con sus propios recursos), que dispondrán de más recursos para atender la financiación del gasto asociado con sus competencias, tanto social como productiva. Aunque no se puede decir que la suficiencia financiera de la Generalitat quede plenamente garantizada con la propuesta, es un avance en la dirección correcta. Para evitar que este desequilibrio vertical se repita en el futuro, es necesario introducir mecanismos de revisión no discrecionales que se apliquen transcurridos cinco años desde su puesta en marcha.

  2. Transparencia y justicia: La eliminación del fondo de suficiencia global y de los fondos de convergencia (fondo de cooperación y fondo de competitividad) mejora la transparencia del sistema y reduce la discrecionalidad de la administración central a la hora de dotar de fondos al sistema de financiación autonómica y distribuirlo entre las diferentes comunidades. Al mejorar la predictibilidad del flujo de fondos disponibles, también debe mejorar la capacidad de planificación y gestión presupuestaria de las CCAA. El nuevo sistema favorece a las CCAA perjudicadas con el modelo anterior, entre las que se incluyen Cataluña, Murcia y Valencia. Al mismo tiempo, la eliminación de estos fondos permite que el sistema sea más justo al reducir la dispersión en el volumen de recursos per cápita que recibe cada CCAA.

  3. Capacidad de gestión y corresponsabilidad fiscal: Una de las principales disfunciones del sistema actual son los pagos a cuenta por parte del Estado a las CCAA (los llamados “anticipos”) en base a previsiones de recaudación, que luego se ajustan según la recaudación real. Este sistema puede generar importantes dificultades de tesorería a las CCAA. La posibilidad de eliminar el sistema de anticipos a favor de un sistema que permita a las CCAA recibir la recaudación en tiempo real refuerza también la capacidad de gestión presupuestaria de las CCAA y, sobre todo, es un paso en la línea de fortalecer los mecanismos de corresponsabilidad fiscal del sistema, una de las demandas clave de la nota de marzo de 2024.

  4. Redistribución y solidaridad: El principal mecanismo de redistribución de recursos entre CCAA sigue siendo similar al modelo anterior, pero se modifica el concepto de población ajustada con el objetivo de reflejar determinadas necesidades de gasto según las características de la población de cada CCAA, sobre todo en sanidad y educación. Sin embargo, se introducen nuevos criterios de ajuste que son discutibles (especialmente los llamados costes fijos) y, sobre todo, sigue sin tenerse en cuenta el coste de la vida para asegurar que la capacidad de compra de las asignaciones recibidas sea similar en cada territorio. La no incorporación del coste de la vida como criterio de ajuste es una deficiencia importante del nuevo sistema. Implica que, con recursos nominalmente similares, la capacidad real de prestar servicios públicos puede diferir significativamente entre territorios. Por tanto, reduce la capacidad efectiva de garantizar la igualdad de acceso a los servicios públicos. Aunque se podría argumentar que la aplicación de este principio podría favorecer excesivamente a las CCAA de mayor renta, en detrimento del resto, en la práctica el nuevo modelo limita esta posibilidad mediante un fondo vertical que redistribuye los recursos tomando como referencia a la CCAA más beneficiada.

  5. Ordinalidad: En conjunto, además de mejorar la coherencia y justicia del sistema, con la información disponible parece que la nueva propuesta respeta el principio de ordinalidad para Cataluña, calculado con población ajustada, al menos para el ejercicio 2027 (es decir, que las comunidades que más recursos generan por el sistema de financiación no pierdan posiciones relativas en recursos por habitante ajustado tras la redistribución). Aunque la lógica de la propuesta se construye en torno al principio de población ajustada y, por tanto, este es el criterio adecuado para evaluar el cumplimiento de la ordinalidad en el marco del nuevo modelo, cabe notar que no se cumpliría en términos de población real (según el padrón). Finalmente, hay que procurar que la ordinalidad por habitante ajustado se siga cumpliendo más allá de 2027. Dado que el nuevo modelo no lo garantiza, este debería ser uno de los ámbitos prioritarios de mejora a tener en cuenta.

  6. Déficit fiscal: El modelo de financiación autonómica, actual o futuro, es responsable solo de una parte del déficit fiscal de Cataluña con el sector público central. Otros factores, como el gasto territorializado que hace el Estado, independientemente del modelo de financiación, son igual o más importantes. La mejora de 4.686 millones de euros en 2027 para Cataluña anunciada por el Gobierno contribuirá a una reducción de este déficit. Ahora bien, es importante destacar que estas mejoras, aunque sean graduales, también son acumulativas. Por tanto, el nuevo modelo apunta correctamente hacia una mayor justicia y transparencia en la distribución de recursos, que sería necesario continuar y profundizar en el futuro. En este mismo sentido, volvemos a reclamar, como ya hicimos en la nota de marzo de 2024, la importancia de que el Estado publique periódicamente las balances fiscales con las CCAA con datos oficiales y metodologías contrastadas. A pesar de las dificultades metodológicas, y considerando que las balances abarcan distintos aspectos más allá de la financiación territorial, se trata de un ejercicio de transparencia necesario.

  7. Inversiones: Aunque no forman parte del modelo de financiación, aumentar las inversiones del Estado en Cataluña, en línea con su peso en el PIB y su condición de motor económico del conjunto del Estado, es una vía igualmente efectiva que contribuye simultáneamente a la reducción del déficit fiscal y a la mejora del progreso y bienestar del país. La situación de las infraestructuras catalanas es crítica, poniendo de manifiesto un déficit acumulado de infraestructuras por un valor similar al presupuesto anual de la Generalitat. Cabe recordar que, según los últimos datos comparativos por CCAA, Cataluña volvió a ser en 2023, por tercer año consecutivo, la comunidad autónoma con un grado de ejecución más bajo de la inversión total del Estado. El porcentaje medio de ejecución de Cataluña en el periodo 2015-2023 ha sido del 55,6%, cifra considerablemente inferior a la media del conjunto del Estado (72,6%). Más allá de la nueva propuesta del SFA, y desde una perspectiva amplia del financiamiento territorial, es necesario insistir en la importancia de asegurar una mayor correspondencia entre las inversiones presupuestadas y ejecutadas desde la administración central y el peso económico de cada CCAA. Es conocido que en los últimos años esta correspondencia ha sido muy baja en Cataluña y debe corregirse. La creación de un consorcio de inversiones entre la administración central y la Generalitat para asegurar el máximo volumen y la máxima eficiencia y coordinación en la planificación y ejecución de estas inversiones podría ser un instrumento muy útil para enmendar estos déficits pasados. También es necesario reclamar que se reanude la difusión periódica de los datos de inversión del sector público central con desagregación territorial por CCAA, por los canales oficiales abiertos al público.

  8. Singularidad: En la nota de marzo de 2024, las entidades proponíamos corregir las deficiencias del sistema actual a través de un nuevo modelo de financiación, ya fuera un modelo federal o un pacto fiscal, o mediante una profunda reforma del actual. Claramente, la propuesta presentada por el Gobierno se inscribe dentro de la lógica de la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA). Dicho esto, cabe valorar algunos aspectos del nuevo modelo que se pueden desarrollar de manera diferenciada en Cataluña:

    a) Se abre la puerta a que las CCAA, y particularmente Cataluña, avancen en la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos a través de las agencias tributarias propias (la ATC en el caso de Cataluña), aunque no se concreta en la propuesta. Este es un paso fundamental para avanzar en la ineludible necesidad de dotar de mayor corresponsabilidad fiscal al sistema de financiación autonómico, y era una de las principales demandas que se hacían en la nota de marzo de 2024. Este paso no es fácil y debe hacerse bien. Hay que asegurar la máxima eficiencia posible para garantizar un buen funcionamiento conjunto del sistema de recaudación fiscal, así como reducir al mínimo el coste de poner en marcha estas nuevas infraestructuras fiscales. Cabe recordar que el Estatuto de Cataluña (art. 204) ya contempla la posibilidad de establecer fórmulas de coordinación entre administraciones tributarias para la gestión de los tributos.

    b) Se abre la puerta a que las competencias no homogéneas (muy importantes en el caso de Cataluña) se financien con una participación adicional en el IVA en lugar de mediante transferencias puntuales como hasta ahora. Este es otro paso fundamental para dotar al sistema de mayor predictibilidad y evolucionar hacia un sistema basado en los ingresos y no en el gasto, lo cual es clave para avanzar hacia la corresponsabilidad fiscal.

II. Dos apuntes importantes

  1. Podría parecer, y a menudo los responsables políticos lo olvidan, que la nueva propuesta solo tiene ventajas y no tiene impacto sobre el déficit público. Evidentemente, esto no es así. El aumento de recursos hacia las CCAA, que es bienvenido y necesario, hay que pagarlo, y solo hay dos formas de hacerlo: que la Administración Central ajuste significativamente el gasto o aumente los ingresos, ya que desde una perspectiva a medio plazo no hay margen para aumentar el déficit público del conjunto de las AA.PP.
    Una vía de financiación del nuevo sistema, sin incrementar la presión fiscal ni incurrir en déficit, sería destinar aquella parte de los aumentos de recaudación tributaria de los últimos años por encima de la tendencia prevista a esta finalidad. Parece razonable que sea así cuando existe un importante desequilibrio vertical entre el Estado y las CCAA que hay que corregir. Pero también es muy importante que la Administración Central haga un esfuerzo de ajuste en el gasto, pues, en ausencia de medidas, se podría producir un aumento del déficit estructural cercano al 1% del PIB. Y, por supuesto, es necesario también que las administraciones autonómicas utilicen los nuevos recursos que recibirán de forma eficiente, priorizando aquellas políticas —incluidas las de cohesión— que puedan permitir un mayor crecimiento de la economía y una disminución de las desigualdades. En cualquier caso, la falta de una auténtica corresponsabilidad fiscal por parte de las CCAA dificulta que el debate sobre el necesario ajuste de las cuentas de las administraciones públicas en España tenga lugar de manera constructiva y responsable.

  2. A pesar de la reducción del desequilibrio vertical que beneficia a todas las CCAA de régimen común, se mantiene la diferencia respecto a las CCAA de régimen foral, tanto en cuanto al volumen de recursos per cápita que estas disponen (mucho mayor), como en el reverso de este hecho, es decir, la contribución a los gastos comunes, así como la solidaridad entre territorios. Mientras se mantengan estas diferencias, existirá tensión en la financiación territorial y persistirá la legítima aspiración de las CCAA de régimen común a que el trato sea igual en toda España, aunque puedan subsistir sistemas de base diferentes.

III. Conclusión

La nueva propuesta de financiación autonómica debe entenderse como un punto de partida que supone una mejora respecto al modelo vigente, pero no es suficiente en determinados aspectos que habría que desarrollar si se quiere dar respuesta a las reclamaciones históricas de Cataluña. Es una propuesta, además, extensible al conjunto de CCAA de régimen común, y todas ellas pueden salir beneficiadas. No se entienden, en este sentido, muchas de las críticas que se han hecho a la propuesta basadas en que esta surge del pacto entre partidos catalanes y el gobierno central. Esto ha ocurrido casi siempre que se ha revisado el SFA. Lo que hay que discutir es el contenido de lo que se propone, no su origen. Y el trámite parlamentario que ahora debe comenzar debería ser una buena oportunidad para hacerlo. Urgimos a los partidos catalanes a trabajar juntos para mejorar el modelo propuesto y garantizar que los cambios se consoliden en el futuro.